邻里互助养老新模式：农村老龄社会治理的创新实践

伴随着中国快速城市化的进程，大量农村青壮年进城务工乃至安家；而多数农村老年人选择留守乡村，或务农或照顾孙辈，“养儿防老”的传统家庭养老模式遭遇现实困境。近年来，针对农村老年人口多、养老服务需求大，但养老设施及服务不足的情况，全国各地纷纷探索，以党建抓落实，整合利用村级活动中心、闲置校舍、农家大院等农村闲置资源建设互助养老点，通过组织动员基层老年协会、低龄健康老年人、妇女等多种力量开展“互助养老”，力求打通农村养老的“最后一公里”。

源起：由偏硬件设施建设向互助服务供给转型

要追溯中国农村互助养老的开展，就不能跳开“肥乡模式”。

没有管理员，不交管理费，每人每月花费不足20元……在河北省肥乡县前屯村互助幸福院，24位老人过上了“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的低成本农村互助养老生活。14年前，肥乡县结合农村实际，探索新型农村养老模式，在前屯村创建第一家互助幸福院后，全县先后建成200余家农村互助幸福院。

2012年3月，全国社会养老服务体系建设工作会议在河北省邯郸市举行，“肥乡模式”备受推崇，并得到推广。此后，农村互助幸福院等养老服务设施数量大幅增长。据统计，农村互助型养老服务设施在2014年为4.0万个，到2017年增长到8.3万个，翻了一倍。

从硬件设施建设开始，到2017年，“农村养老设施利用率低的问题受到政府和学界的广泛关注，政府政策导向逐步由偏重硬件设施建设向互助服务供给转型。”2021年年底，首份关注农村互助养老的《中国农村互助养老研究报告》对外发布，该报告由中国老龄协会委托华北电力大学老龄科学与政策研究中心完成，报告梳理了农村互助养老的发展历程。自2017年，农村互助养老政策导向的转型在后续中央及部委相关政策文件中均有体现。

“2008年之前的农村互助养老处于自发阶段，这一时期的农村互助养老还是以无偿的村民自发助老活动为主，少部分地区的妇女组织、老年协会、村‘两委’有组织地开展活动。”华北电力大学人文与社会科学学院副教授、老龄科研基地负责人刘妮娜告诉记者，基于2017至2020年对北京、上海、河北等9省市农村互助养老的发展状况的实地调研，课题组发现互助养老具有低成本、非营利、多元参与、灵活多样的特点，是推动中国农村老龄社会治理和社会养老发展的创新实践。

进阶：一村一策多点开花的互助养老全面展开

“村里有了邻里互助点，养老服务变得触手可及。政府给予一定的补贴，充分发挥低龄健康老人和当地妇女作用，让山区老年人感到实实在在的幸福。”据北京市延庆区民政局养老服务科科长张超介绍，针对山区农村养老服务供给不足的压力，延庆区自2016年开始试点农村互助养老，目前已拓展到50个村，切实解了一部分山区老人的燃眉之急。

在山东省济南市章丘区黄河街道，通过“贫贫互助”，分散供养的特困、失能老年人得到了照顾，生活质量得到提高；有劳动能力的贫困户实现脱贫，实现了解困和脱贫的双赢，农村基层社会治理找到了突破口。

在吉林省松原市杨家村，300多名中青年外出打工后，村妇女主任组织起全村22人的志愿者服务队，帮老年人收拾屋子、洗被褥、买日用品。失能、半失能老人有事可电话让志愿者上门，村里给予为老服务志愿者一定的补贴。

“发展互助养老，是解决农村养老服务的有效形式。”据重庆市民政局养老服务处处长杨胜普介绍，目前，重庆市正在积极探索农村互助养老模式，全市已设置村级互助养老点5670个，仅2021年就为老年人累计提供服务40余万次。

《中国农村互助养老研究报告》从农村互助养老发展的资金、运营、服务几个关键要素将其做了分类，目前，资金来源主要包括政府、基金会、村集体、抱团共兑等，运营主体包括村“两委”、老年协会、社工机构和社会企业等，服务内容则涵盖助餐、生活照顾、精神慰藉等。据刘妮娜介绍，课题组选择了东中西部的三个区域9省13市（县、区）的42个典型案例进行实地调研，发现不同地区根据自身情况选择不同的要素搭配方式，形成差异化的发展模式。

正如北京大学社会学系教授陆杰华所说：“中国的农村养老一定是一村一策的，农村互助养老呈现多元化和个体性。”

探寻：在国家战略背景下统筹发展农村养老

虽然互助养老在我国农村发展由来已久，但绝大多数还停留在非正式的互帮互助阶段，发展还面临诸多问题。例如，关于农村互助养老的认识不清晰，资金投入不均衡且来源单一，农村互助养老服务供需错位且质量不高等。刘妮娜说。

业内专家也给出许多破题之议，如出台相关政策，并配套扶持资金；建立机制，培育互助服务组织；盘活存量资源，增加设施供给；加强规范指导，提升服务质量等。

“发展农村互助养老不是无奈的选择，而是基于农村地区实际情况和资源禀赋一个很好的选择。”复旦大学老龄研究院副院长吴玉韶表示，当前农村养老虽面临诸多困难，但中国农村社会网络也有其特殊性，应该探索一条具有中国特色的养老之路。

“我们要把农村老龄工作和促进农村经济社会发展相结合，统筹推进乡村振兴战略和积极应对人口老龄化国家战略。”在中国老龄事业发展基金会理事长于建伟看来，解决农村养老问题，保障亿万农村老人安享晚年，是以人民为中心发展思想的题中之意，也是乡村振兴的重要目的。在两个国家战略背景下，统筹发展农村养老既是破题思路，也是历史必然。

“乡村振兴的一个重点是为农村互助养老提供基础条件，使得各种互助养老技术可以在村庄良性运转。”武汉大学社会学院院长、中国乡村治理研究中心主任贺雪峰也表示：当前中国农村有村社集体经济，村庄是每个人的乡愁与归宿，通过村庄建设可以为农村互助养老提供强有力的支撑，互助养老是中国农村养老的出路。

至此，农村互助养老作为一个探索中的社会养老模式，是实现积极应对人口老龄化和乡村振兴国家战略目标的重要创新实践，未来应如何可持续发展，还需要不懈地探索和改革。

发扬邻里互助传统 破解农村养老难题

“七普”数据显示，我国农村60周岁、65周岁及以上老年人口的比重比城镇分别高出7.99、6.61个百分点,与城市相比，农村老年人养老面临着资金、照料、医护短缺等突出困难。面对形势所需和老人期盼，中国老龄事业发展基金会践行慈善组织扶贫济困、雪中送炭的使命，实施乐龄陪伴工程，为农村老年人服务，为党和政府分忧。

“我国有邻里互助的优良传统。‘互助’是破解农村养老难题的重要途径。我们在推进乐龄陪伴工程的过程中，十分重视发挥‘互助’的作用。”据中国老龄事业发展基金会理事长于建伟介绍，自2019年10月，启动实施乐龄陪伴——农村留守老年人关爱工程以来，基金会共投入资金物资5000多万元，在江西、福建、河南、河北、山东、辽宁、甘肃等省份，资助建设“乐龄之家”1000余个，组织低龄健康老人为留守老年人及其他高龄、失能老人提供生活照料、精神陪伴等服务，先后惠及10余万农村老年人。

“农村老人殷切期盼养老服务阳光的普照。”在于建伟看来，农村养老存在的问题是我国工业化、城镇化、市场化和经济社会发展的阶段性问题，是城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻反映。

在新时代背景下，积极应对人口老龄化和乡村振兴都成为国家战略，“我们要把农村老龄工作和促进农村经济社会发展相结合，统筹推进乡村振兴战略和积极应对人口老龄化国家战略。”于建伟表示，农村老龄工作是乡村振兴的重要组成部分，二者融合互动，相辅相成，这在两个中央文件中均有体现。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》对农村老龄工作提出明确要求：健全县乡村衔接的三级养老服务网络，推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设，发展农村普惠型养老服务和互助性养老；《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》明确：结合实施乡村振兴战略，加强农村养老服务机构和设施建设，鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院为依托发展互助式养老服务。

“农村老人是乡村振兴的重要力量。”调研乐龄陪伴工程过程中，于建伟有一个很深的体会，农村老年人是一个巨大的人力资源宝库，特别是绝大多数身体尚好、经验丰富、热爱家乡的低龄健康老年人。“他们是乡村的建设者和守望者，正是有了他们的坚守，大量农田才不至于荒芜，众多游子的乡愁才有了寄托。”

在他看来，党中央提出的建设社会主义新农村的20字目标“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，哪一项都离不开农村老年人的参与。

“农村养老问题的解决是一个复杂而漫长的过程，有赖于乡村振兴具体措施的落地。”从发展农村养老服务来看，于建伟表示，只有农村集体经济发展壮大，农民逐步走向富裕，农村老人的晚年幸福才有保障。为此，他建议在中西部经济落后地区，加大财政转移支付力度，并将乡村振兴具体措施有效落地，用好农村集体经济资源和相关土地政策，大力发展农村产业，增强农村造血功能。

基层创新实践案例

北京市延庆区八达岭镇：农村互助养老让山区老年人老有所依

北京市延庆区老年人口8万人，占全区常住人口的23.1%。针对山区农村老年人居住分散、养老服务设施覆盖不足的问题，2016年，北京市延庆区慈善协会以各村互助志愿者力量为依托，探索在全区开展慈善“1+1”关爱空巢助老项目，并率先在八达岭镇的各村开展试点，后续逐步覆盖了延庆区15个乡镇。

邻里互助点以村为单位，以农村党组织为领导核心，依托老年幸福餐桌、村委会、邻里互助服务队等服务力量，精准确定服务对象，原则上每个邻里互助点服务对象不少于10名老人，每个邻里互助点确定3名邻里互助服务人员。互助服务人员以低龄老年人和当地妇女为主，为周边的兜底保障老年人提供基本居家养老服务，确保农村老年人日常生活有人关心、突发事件有人帮扶。

这个项目中，资金源自政府，依托各村助老服务队执行。互助服务人员可以获得一定的资金补贴，例如，给老年人理发1次，补贴10元；助医、助洁、助餐，每次补贴20元，助农1次至少3个小时，补贴100元。

2021年，延庆区共建设试点邻里互助点50个，其中八达岭镇16个、康庄镇22个、旧县镇12个。50个邻里互助点对接500余名老人。根据邻里互助养老服务点服务标准，开展巡视探访服务、养老顾问服务、生命体征监测、基础居家服务、转介服务等。

山东省乳山市南黄镇院后村：探索“信用＋暖心食堂”互助养老模式

针对农村老年人口较多、养老需求巨大，但缺乏相关养老配套服务的情况，2021年以来，山东省乳山市在“我为群众办实事”实践活动中，巧妙运用农村信用体系建设，将“精致农家”“孝老爱亲”“热心公益”等方面获得的荣誉纳入信用记录，探索“信用＋暖心食堂”互助养老模式，解决农村老人“一餐热饭”的问题。目前，乳山市已建成“信用＋暖心食堂”100余个。

每天午饭、晚饭时间，南黄镇院后村“暖心食堂”便热闹起来，对于村里75周岁以上的老人来说，这是他们一天里最温暖的时刻。在“暖心食堂”就餐，一顿饭需要扣信用积分1分，积分用一分少一分。在老人的积分获取上，院后村动了一番脑筋。综合考虑村情实际，凡是年满75周岁的村民，都可以将确权的口粮地入股到村党支部领办的合作社，每个人除了分红1400元，还可兑换100个信用积分。而合作社则通过经营权流转，整合土地资源，建立互助养老产业基地，入股村民成为互助养老产业基地成员，参与劳动获取信用积分，基地的营收和粮油等也会反哺暖心食堂建设。这样，既解决了村里老年人信用积分获取的问题，又有了足够的资金保证暖心食堂的正常运行。